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如何推進基層政府采購改革的調查與思考
2019-12-25 11:22
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鎮巴縣財政局黨組成員 縣政府采購中心主任  馬群 

 

  自1996年建立政府采購制度以來,在歷經了研究探索、試點初創、全面實施幾個階段后,又逐步頒布或修訂完善了采購法實施條例、貨物和服務招標管理辦法、非招標方式管理辦法、質疑投訴辦法、信息公開辦法等一系列法律法規制度,制度體系日臻完善,監管措施更加有力,采購規模不斷擴大,政府采購改革不斷深入,特別是2017年政府采購改革列入深改工作的重要內容,政府采購改革已進入深水區。而政府采購改革影響面廣、關聯度高,工作千頭萬緒、問題紛繁復雜,大的方面講涉及經濟、政治、文化、社會各個方面,具體來說是一項制度管理改革的難題,需要深入、持續地加以推進。對于基層如何深化政府采購改革,重點研究解決的體制機制性問題,通過調研鎮巴縣近年政府采購工作現狀,突出問題導向,就如何推進基層政府采購改革,進行了探索。 

  一、基本情況 

  近幾年來,鎮巴縣政府采購工作始終堅持規模與效益并重,管理與服務并舉,重點抓好預算管理、日常監管、信息公開、效益跟蹤幾個關鍵環節,積極推進政府采購管理改革,取得了良好的經濟和社會效益。2018年完成政府采購項目703項,實現政府采購合同金額11737萬元,節約資金939萬元,節支率7.4%,近幾年采購規模均突破億元大關,十年前采購規模僅為1500萬元。政府采購管理改革呈現以下特點: 

  (一)規模與效益同步提升。狠抓績效管理,在保證全年采購規模的同時,更加注重采購效益,每年在年初科學分析制定采購計劃的基礎上,以結果為導向,以采購方式管理為重點,提高政府采購績效。一是抓大放小,提高政府采購限額標準,分散工作壓力,分級實施采購項目計劃,提升工作績效。從采購總量分析,采購項目數85%以上均由單位自行組織了采購,而這部分項目的資金量只占30%,小而分散 的項目由單位自主采購,資金量大相對復雜的項目實行集中采購,節約了采購成本,有效提高了政府采購的工作效率,提升了集中采購項目質量;二是分門別類,科學確定采購方式和組織形式,根據各單位申報項目的性質和特點,將原則性與靈活性有機結合,以規范管理和效益為目標,合理備案審核采購方式,落實了財政部門、主管部門、代理機構的責任,有效的分擔了采購任務和責任,為提高采購整體績效奠定了基礎;三是積極推進政府采購項目精細化管理,完善了前期準備、項目實施、履約驗收等各個環節管理制度,推進政府采購工作由規模效應型向效益質量型轉變。 

  (二)采購資金效益明顯。以提升資金效益為目標,狠抓源頭管控,緊扣采購預算、計劃實施、采購需求三個源頭管理,近幾年政府采購節支率逐步降低,2018年為7.4%,從另一個層面體現政府采購的源頭管控措施到位,采購資金效益提升,采購由程序導向向結果導向效果明顯。一是積極推進政府采購預算編制改革,按照“一年試點打基礎、兩年年細編再提升、三年精準全鋪開”三年三步走的思路,采購預算編制逐步規范程序、明晰政策、細化項目,采購預算編制水平大幅提高,2019年年初采購預算達到8988萬元,預算調整預計為12500萬元,為政府采購工作推進建立了核心基礎;二是嚴格項目計劃管理,堅持“無預算不采購、無計劃不實施”,對單位報送的采購實施項目計劃根據采購預算、資產配置標準、采購政策等進行備案,有效的控制了采購隨意性;三是提升采購項目實施的前期工作水平,細化單位對采購需求的編制,針對采購人自身組織能力不足、專業技術知識缺乏的情況,縣采購中心主動作為,積極與有關主管部門配合做好項目的方案論證、市場調研等前期工作,為優質的采購結果提供有力支撐。 

  (三)政府采購程序規范。針對政府采購監督的薄弱環節,重點對政府采購的信息公開、政策落實、代理機構等進行監督。一是以信息公開為切入點,推進陽光采購,所有的采購項目實行項目計劃、公告、專家抽取等全程監控,實現采購項目采購公告、采購文件、采購結果、采購合同采購全流程信息全公開,以及采購政策及質疑投訴等行政處罰的全公開,接受公眾監督;二是認真落實各項政府采購政策。所有采購項目實施時,在采購文件和評審過程中認真落實環保政策、價格政策、扶持中小微企業發展政策。提高政府采購節能環保產品比例,達到90%。所有備案采購項目中小企業中標成交達到考核目標要求。政府采購支持脫貧攻堅,各單位預留了采購份額購買貧困地區農副產品和服務;三是推進采購管理信息化建設,依托系統設置的規范流程,所有政府采購活動從預算管理、計劃執行、項目實施、合同管理、履約驗收等全流程實現網絡化管理,提高了工作效率和透明度,進一步規范了采購程序。 

  (四)采購管理服務質量不斷提升。采購項目的高效實施是提高資金效益和規范采購程序的基本保證,鎮巴縣緊抓實施主體管理這個“牛鼻子”,取得了實效。一是強化采購人自行采購項目的管理,督促采購人加強內部管理,強化采購內控建設,在保證性價比的同時,形成預算控制、多方比價和結果決策機制,自采項目監管做到“放而有控”,衛計、教育等大的系統還出臺了采購管理辦法和細則。二是加強代理機構的監管,重點加強了對代理協議、項目論證、信息公告及履約驗收的事前事中監管,所有代理項目未出現質疑、投訴的情況。三是提升集采機構管理服務水平。近幾年,鎮巴縣的限額以上的政府采購項目主要委托了集采機構實施,縣政府采購中心實施的項目,在全市不論從項目規模類別和數量、質量都走在前列,也是鎮巴縣的一大優勢和特點,這得益于全面提升管理服務水平。始終堅持把實施的采購項目做精做細,重點做好程序規則、信息公開、采購文件質量三個重點,把握項目論證、評標活動關鍵環節;堅持提升隊伍綜合素養和服務水平,加強法制和廉政教育,開展內部講法比學活動,把服務體現在工作的全過程中,一言一行中;堅持用制度管人管事,先后出臺完善了崗位職責、文明辦公、檔案管理、廉政建設等多項項內控制度,實行采購項目操作流程分段負責制,形成采購活動不同環節之間權責明晰、崗位分離、相互監督、相互制衡的機制。 

  二、推進政府采購改革存在的困難和問題 

  雖然近幾年政府采購改革工作成效比較明顯,但受體制約束,采購人采購管理滯后等因素影響,推進政府采購改革也還存在一些困難和問題: 

  一是采購人采購主體責任落實不到位。采購法及預算法明確規定采購人是采購和預算執行主體,并對執行結果負責,實踐中采購人采購權責不對等現象處處存在,一方面,部分單位片面強調自主采購的權利,而自身廉政建設、內控制度不健全,作為采購主體的責任不落實,造成采購問題和結果無人負責、不愿擔責、難以追責。另一方面,由于采購人自身缺乏專業能力,主體職責缺位,代理機構和評審專家職能錯位,評審專家行使采購決策權,甚至操控了采購活動,同時,也存在單位授意、甚至違法違規操縱采購活動的情況。  

  二是采購預算管理和執行的融合度不高。由于受各行業部門的政策和資金影響,年初采購預算的項目仍然單一、資金量小、缺乏預見性,預算執行中出現偏差,部分單位預算調整幅度較大,預算執行率不高。執行中部分單位政府采購計劃性不強,零星采購頻繁,不能形成規模效應,單次采購規模小、零散。部分單位對采購需求缺乏了解調研,論證不充分,預算偏差較大,導致部分項目采購效益低。 

  三是政府采購監管難度大。政府采購法規體系日臻完善,對采購活動的事前、事中、事后的精細化監管要求越來越高,監管責任越來越大,但在采購工作中規避政府采購、違規操作、不按合同履約、不按標的驗收、惡意投訴質疑等問題仍時有發生,使政府采購監管難度進一步加大。 

  四是政府采購專業化水平有待提高。隨著政府采購制度不斷發展、相關領域改革不斷深入,采購項目實施面臨的內外部環境發生深刻變化,集采及代理機構既面臨采購項目的專業化知識不足、采購業務水平參差不齊的矛盾,也面臨著采購項目日趨復雜、政策落實要求高、供應商維權意識增強等新情況,需要不斷提升自身專業化水平。 

  三、推進基層采購改革的思路 

  (一)落實并充分發揮采購人主體責任 

  推進政府采購由程序導向轉向結果導向,關注采購結果和政策目標的實現程度,進一步體現權責對等、放權和問責相結合,落實采購人主體責任。一是加強政府采購預算編制和執行管理, 堅持政府采購“無預算不采購、超預算不采購、資金未落實不采購”,建立采購績效基礎;二是加強采購需求制定和履約驗收管理;三是建立健全采購人政府采購內控制度, 落實單位在采購資金預算、采購執行、政策落實、履約驗收方面的職責,將政府采購內控融入單位整體內控體系。單位內部采購各環節,按照分事行權、分崗設權的要求,不相容崗位職責要分離,管資金與管項目之間要有效銜接、相互協調,防范采購管理風險,促進單位依法實施采購;四是穩步推進政府采購“放管服”改革,落實采購人自主選擇采購方式和代理機構權利,強化事中事后監管,財政部門做到“放權不放管”,逐步引導走向正軌。 

  (二)創新監管方式 

  推進政府采購改革,財政部門將工作重心從事前審批審核向事中事后監管轉變,從具體事務向完善制度、落實政策轉變,在“放”的同時,努力讓“管”的手段更加剛性有效,著手對采購人、供應商、代理機構、評審專家的監管,運用第三方評估對政府采購透明度、規范性及采購結果等開展綜合評價,通過社會監督推動采購制度完善和活動規范。一是依托信息化和大數據分析,結合單位采購內控制度,加強對單位采購活動的動態監管,對重點項目、特殊情形進行全程預警跟蹤;二是要健全“雙隨機一公開”工作機制,完善對代理機構的常態化監督檢查機制;三是建立守信激勵和失信懲戒機制,聯合有關部門對政府采購領域嚴重違法失信主體形成尺度統一、行為聯動、步調一致的聯合懲戒工作機制和一處受罰、處處受限的社會氛圍;四是通過制定完善相關管理辦法和操作規則,發揮專家在需求制定過程中的專業咨詢作用,規范專家在采購評審中的自由裁量權。 

  (三)推進采購信息化建設 

  完善政府采購信息化工作的具體措施,促進政府采購與互聯網深度融合,讓所有采購數據在網絡運轉,采購行為在網絡管理平臺運行,提高政府采購效率和透明度,實現采購公開化,在陽光下操作接受監督。一是提升現有采購管理系統的運用水平,加強對單位和代理機構督促指導,所有采購項目全部實現采購預算和計劃管理、信息公告、采購合同管理、專家隨機抽取、誠信評價、數據分析等環節全網絡化管理;二是探索推行政府采購電子賣場建設,簡化小額零星采購和通用類貨物及服務的采購程序,滿足單位采購需求,提高采購績效;三是積極探索和配合與財政云建設、電子評審等其他系統的融合,推進采購系統與其他管理系統的互聯互通 ,提升采購管理績效。 

  (四)完善采購采購配套制度和政策功能 

  一是結合中省深化政府采購制度改革的要求,建立健全基層政府采購監管配套制度,提升政府采購活動的組織管理水平,提高采購透明度和公信力;二是積極調研,針對改革過程中出現的新情況、新問題,尤其在內控建設、專家管理、信息公開、質疑投訴等制度建設等方面,集思廣益,及時研究解決思路和辦法,穩步推進改革;三是發揮政府采購政策的引領和示范作用,在政策支持重點上,認真落實支持創新、綠色、中小企業發展、脫貧攻堅等方面政策;在政策支持手段上,可從采購需求標準、非招標采購方式運用等方面加強;在政策落實機制上,從落實采購人主體責任、內控機制、信息化手段、監督檢查等方面尋求突破。 

  (五)提升采購監管和項目實施專業化水平 

  打造一支政治過硬、作風優良、本領高強的采購監管隊伍,是搞好政府采購工作的基本保證,重點強化政治紀律、廉潔紀律、工作紀律、生活紀律的約束。采管人員大力提高政策理論水平和業務素養,努力增強學習本領、改革創新本領、科學發展本領、依法執政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領。采購人要在預算編制、采購需求制定、履約驗收等環節落實專人,依托專家、專業人才,保證采購質量。集采和代理機構在競爭激烈的環境中做好政府采購代理工作,核心就是提高自身專業化水平,通過不斷完善管理制度,加強工作人員的職業道德和法治教育,實施項目績效管理,強化采購過程主要環節的質量控制,做好業務代理工作,提升服務滿意度。集采機構還應發揮業務優勢,加強定點采購和協議供貨管理,在通用類產品和服務的采購需求研究、采購文件及合同標準文本制訂、履約驗收操作規程建立等方面更好發揮專業作用。 

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